1  前言

  2017年2月21日，國務院辦公廳發布了《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號 ）后，關于全過程工程咨詢（以下簡稱“全過程”）的推行工作已經拉開了序幕。2017年5月2日，住建部發布了《關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》(建市[2017]101號)，隨后，浙江、江蘇、福建、廣東等地相繼出臺一系列配套政策，推動“全過程”的試點工作正式開展。2019年3月15日，國家發展改革委、住房城鄉建設部聯合發布《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規〔2019〕515號）（以下簡稱《指導意見》），將全過程工程咨詢工作又推向了一個高潮。

  國家相關部委以及試點省份發布的有關“全過程”的文件眾多，試點各省份對“全過程”的開展要求也不盡相同。如何全面理解全過程工程咨詢？筆者結合相關部委的政策文件以及部分省份試點文件，從以下幾方面進行闡述，僅供參考。

2  對全過程工程咨詢的理解

2.1 提出的背景

     （1）走入國際市場的需要

  今日的中國，工程建設成績舉世矚目，我國承包商水平（主要指施工）全球領先。隨著全球經濟一體化的發展，“一帶一路”工作的推進，以中國投資帶動中國建造必然要“走出去”，拓展更大的市場。

  但是，我們的工程咨詢業還沒有完全走出去，與發達國家相比還存在一定差距和不足，競爭力相對較差，從業人員的素質、組織結構、管理機制等方面都存在較大差距。傳統“碎片化”的咨詢服務無法滿足國際市場的需要，工程咨詢服務技術標準與國際也很難接軌，需要創建大型“全過程”咨詢機構到國際市場上參與競爭。

    （2）項目建設單位的需要

 過去傳統的“碎片化”咨詢服務，使得建設單位管理難度大、成本高，也無法得到更好的建筑產品和完備的服務，已不能滿足建設單位的需要。

    （3）咨詢業轉型的需要

 傳統模式項目管理的目標、計劃、控制都以參與單位個體為主要對象，處于核心地位的“五方責任主體”（建設、勘察、設計、施工、監理）各有不同的特征和作用，彼此獨立，相互牽制，無法有效整合。項目管理的階段性和局部性割裂了項目的內在聯系，導致項目管理存在明顯的弊端，已與國際主流建設管理模式脫節。設計、造價、監理、招標代理等各類專業咨詢企業遇到了發展的瓶頸，急需創新突破。

    （4）廉潔建設的必要

  當前工程建設領域是貪污腐敗案件的多發區，碎片式承包也派生了更多廉潔風險點，難以監管，容易滋生腐敗。有必要采用“全過程”，大幅度減少廉潔風險點，鏟除滋生腐敗的溫床。

2.2 政策的支持力度

  “全過程”這一概念并非現在剛提出來，早在1994年4月，原國家計劃委員會頒布的《工程咨詢業管理暫行辦法》中就提出全過程工程咨詢概念，并且闡述了全過程咨詢服務內容。2017年2月21日，《關于促進建筑業持續健康發展的意見》發布后，截止到2019年3月份，國家相關部委發布的有關“全過程”文件有12個之多。

  但從文件的內容來看，推進“全過程”只是停留在“引導”、“鼓勵”、“帶頭”層面，建設單位采用不采用“全過程”模式，并無“強制性”要求。

2.3 “全過程”概念

  “全過程”涉及建設工程全生命周期內的投資決策、招標代理、勘察設計、造價咨詢、工程監理、項目管理、竣工驗收及運營保修等各個階段的管理服務。按階段可分為全過程工程咨詢和分階段咨詢。

  在發布的文件中，有兩個文件給出了“全過程”的定義。發改委《工程咨詢行業管理辦法》中對“全過程”是這樣描述的：采用多種服務方式組合，為項目決策、實施和運營持續提供局部或整體解決方案以及管理服務。住建部《關于征求推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見（征求意見稿）》中關于“全過程”是這樣描述的：全過程工程咨詢是對工程建設項目前期研究和決策以及工程項目實施和運行（或稱運營）的全生命周期提供包含設計和規劃在內的涉及組織、管理、經濟和技術等各有關方面的工程咨詢服務。

  “全過程”不同于以往的工程項目管理模式，它是技術、經濟、信息、人才的高度融合和集約化管理，需要圍繞項目的投資目標，高度整合投資決策、招標、勘察、設計、監理、項目管理、造價等業務資源和專業能力，提供全過程一體化的項目決策咨詢和過程管理控制服務。如果從字面上理解，就是對一個工程從設想到立項、從設計到施工、從試產到運行期滿的建設投資全過程的咨詢服務過程。整個服務過程中，咨詢部門不參與其間的實體生產。即不接觸建筑施工（建造）和產品生產（運營），僅僅提供技術和管理等方面的支持（包含設計）。

2.4 委托主體

  工程咨詢企業接受建設單位委托提供的咨詢服務屬于全過程工程咨詢服務，受其他委托人如施工承包商委托的咨詢服務不屬于全過程咨詢服務。

2.5 適應項目

    （1）從資金來源上：

  ①　政府投資項目、國有企業投資項目（國有資金占控股或主導地位）；

  ②　民間投資項目。

    （2）從項目所屬領域上：適應于房屋建筑和市政基礎工程。

    （3）從項目需求上：

  ①　工程總承包項目：工程總承包項目合同總價存在很大不確定性，建設單位在實施過程中不斷變更或補充建設要求，加大了對總承包單位的干涉，也容易產生價格和工期的不確定性；

  ②　專業技術性較強的項目：技術性較強的項目需要依賴于咨詢公司提出專業意見，確保項目順利實施；

  ③　政府、事業單位等建設主體投資的非經營性項目：政府、事業單位為不具備工程項目管理能力的建設主體，需要專業咨詢機構進行管理。

2.6 組織方式

    （1）為項目決策、招標代理、勘察設計、造價咨詢、工程監理、項目管理、竣工驗收及運營保修等各個階段的全生命周期提供咨詢服務。

    （2）為項目若干階段提供不同專業咨詢服務。

    （3）為項目的某一專業咨詢提供跨階段（至少涵蓋兩個或兩個以上）的咨詢服務。

  以上第一類可以稱之為完整全過程，第二、三類可稱之為相對全過程。

2.7 服務模式

    （1）由一家工程咨詢企業實施。“全過程”服務可由建設單位委托一家具有綜合能力的工程咨詢企業實施，該工程咨詢企業應具備與服務項目相匹配的資質、資格和能力，在具體提供咨詢服務過程中，應當將依法需要資質但其不具備的（例如設計、監理）的服務分包給具備相應資質的企業實施。

    （2）由多家具有不同專業特長的工程咨詢企業組成聯合體實施。多家工程咨詢企業共同投標并與建設單位簽訂咨詢合同，約定聯合實施全過程工程咨詢，簽署聯合體協議，明確聯合體成員向建設單位承擔連帶責任，并明確牽頭單位以及聯合體成員單位的所承擔的咨詢服務內容、權利、義務和責任。

    （3）建筑師負責制。《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》中提出“在民用建筑項目中，充分發揮建筑師的主導作用，鼓勵提供全過程工程咨詢服務。”

  建筑師負責制是以擔任民用建筑工程項目設計主持人或設計總負責人的注冊建筑師為核心的設計團隊，依據合同約定，對民用建筑工程全過程或部分階段提供全壽命周期設計咨詢管理服務，最終將符合建設單位要求的建筑產品和服務交付給建設單位的一種工作模式。

2.8 對咨詢單位的委托

    （1）《指導意見》:

  ①　當全過程工程咨詢中的一項或多項專業咨詢服務達到法定必須招標規模標準的，應依法以招標方式發包全過程工程咨詢服務，其他不需要招標的項目建設單位可直接委托全過程工程咨詢服務。如建設單位委托的全過程工程咨詢服務單位具有資質覆蓋下的內容可不再另行委托。

  ②　鼓勵投資者在投資決策環節委托工程咨詢單位提供綜合性咨詢服務，統籌考慮影響項目可行性的各種因素，增強決策論證的協調性。

  ③　建設單位選擇具有相應工程勘察、設計、監理或造價咨詢資質的單位開展全過程咨詢服務的，除法律法規另有規定外，可不再另行委托勘察、設計、監理或造價咨詢單位。

  ④　同一項目的全過程工程咨詢單位與工程總承包、施工、材料設備供應單位之間不得有利害關系。

    （2）部分試點省份要求也各不相同：

      如：四川省:對于必須招標的項目，只需對勘察設計、工程監理其中一項進行招標即可，其它咨詢服務可直接委托同一咨詢單位；而不需要依法招標的社會投資項目，可以直接委托實行全過程工程咨詢服務。

      湖南省:政府投資或國有投資試點項目應按照《招標投標法》組織全過程工程咨詢招投標，不需要進行招標的社會投資試點項目可直接委托全過程工程咨詢服務。對于已經公開招標委托單項工程咨詢服務的項目，在具備條件的情況下，可以補充合同形式將其他工程咨詢服務委托給同一企業，開展全過程工程咨詢工作。

  上海市：具有相應工程監理資質的單位，依法通過招標方式取得工程項目管理服務(至少包含施工階段項目管理服務)的，經建設單位同意，可在其資質許可范圍內承接同一工程的監理工作。

2.9 對咨詢單位的資質要求

    （1）資質：工程建設全過程咨詢單位提供勘察、設計、監理或造價咨詢服務時，應當具有與工程規模及委托內容相適應的資質條件。通常要求具備勘察、設計、監理、造價咨詢等一項或多項資質。

  ①　對于“1+N”模式，僅承擔“1”全過程工程咨詢服務的，服務企業無需任何資質，具體視項目投資性質和委托方的要求決定；

  ②　對于“1+N”模式，承擔“1”全過程工程咨詢服務的同時，又承擔必須具備法定資質要求的工程咨詢、勘察、設計（含規劃）、造價、監理的一項或多項任務時，服務企業應具備對應符合要求的資質；

  ③　全過程咨詢服務單位應當自行完成自有資質證書許可范圍內的業務，在保證整個工程項目完整性的前提下，按照合同約定或經建設單位同意，可將自有資質證書許可范圍外的咨詢業務依法依規擇優委托給具有相應資質或能力的單位；

  ④　各地方政策中關于承接全過程工程咨詢業務的資質要求不完全統一，通常要求具備勘察、設計、監理、招標代理、造價咨詢、工程咨詢等一項或多項資質。此外，還有一些地方還從企業的業績、信譽、管理體系等不同方面提出了有關資格要求。

    （2）服務能力：具備相應的服務能力應為咨詢企業承接全過程咨詢服務的實質性條件，是需要重點關注的一項指標。全過程工程咨詢單位應當建立與其咨詢業務相適應的專業部門及組織機構，配備結構合理的專業咨詢人員；應當在技術、經濟、管理、法律等方面具有豐富經驗，具有與全過程工程咨詢業務相適應的服務能力。

    （3）資信要求：資質管理改為資信管理，是國家對工程咨詢行業管理的重大改革。資信評價是一項新工作，是國家發改委管理工程咨詢行業的一項新舉措。全過程咨詢單位應具有良好的信譽，建設單位在選擇工程咨詢單位時，資信評價也將是一項評價指標。

    （4）業績要求：全過程工程咨詢單位應具有與承接項目類似工程業績，有類似項目管理經驗。

2.10 對咨詢人員的要求

　  　結合《指導意見》，全過程工程咨詢的項目負責人及相關崗位人員應符合以下要求：

    （1）投資決策綜合性咨詢階段：投資決策綜合性咨詢應當充分發揮咨詢工程師（投資）的作用。

    （2）工程建設全過程咨詢階段：《指導意見》中要求:

  ①　工程建設全過程咨詢項目負責人：應當取得工程建設類注冊執業資格且具有工程類、工程經濟類高級職稱，并具有類似工程經驗；

  ②　對于工程建設全過程咨詢服務中承擔工程勘察、設計、監理或造價咨詢業務的負責人，應具有法律法規規定的相應執業資格；

  ③　設計單位在民用建筑中實施全過程咨詢的，要充分發揮建筑師的主導作用；

  ④　除法律特別規定外，項目負責人和需要具備執業資格的崗位人員，應當與全過程工程咨詢單位建立勞動關系、社保關系和工資關系；

  ⑤　相關法律法規對工程咨詢人員或勘察、設計、造價咨詢、監理等崗位人員的任職條件、執業條件有其他規定，也應符合相關規定。

2.11 聯合體投標

      《指導意見》中強調“工程建設全過程咨詢服務應當由一家具有綜合能力的咨詢單位實施，也可由多家具有招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等不同能力的咨詢單位聯合實施。”

      而部分試點省份對聯合體企業數量要求也不一樣，有的要求由兩家企業組成聯合體，有的并未對聯合體企業的數量作出規定。

2.12 咨詢服務酬金計取

　  　按照《指導意見》規定，“全過程”的酬金計取應根據工程項目的規模和復雜程度，工程咨詢的服務范圍、內容和期限等與工程咨詢企業協商確定服務酬金，具體而言：

    （1）“全過程”服務模式：

  ①　按各專項服務酬金疊加后再增加相應統籌管理費用計取；

  ②　按人工成本加酬金方式計取；

  ③　鼓勵投資者或建設單位根據咨詢服務節約的投資額對咨詢單位予以獎勵。

    （2）專項咨詢服務：可根據所包含的具體服務事項，通過項目投資中列支的投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等費用進行支付。

    （3）禁止價格壟斷和惡意低價競爭行為。

2.13 法律責任

  《指導意見》中明確“全過程工程咨詢單位要切實履行合同約定的各項義務、承擔相應責任，并對咨詢成果的真實性、有效性和科學性負責。”《工程咨詢行業管理辦法》也明確規定“實行咨詢成果質量終身負責制。”

  在全過程工程咨詢的概念下，全過程工程咨詢企業的法定責任，應根據其所承擔的具體業務內容，參照勘察、設計、監理、造價咨詢、招標代理等各專業工程咨詢的法律責任認定和處理。在全過程工程咨詢活動中，有違反相關法律法規的，按照對勘察、設計、監理、造價咨詢、招標代理等單位及其項目負責人的相應處罰規定追究全過程工程咨詢單位和其項目負責人的法律責任。

2.14 與工程總承包的關系

  “全過程”系“包咨詢”，屬于包服務，不涉及物質化產品的生產，提供的是智力型咨詢服務，收取的是費用，不宜實行價格競爭；工程總承包系“包工程”，是一種物質化的建筑生產，提供的是實體化的建筑產品，獲取是工程造價，實行價格競爭性招標。

2.15 與項目的設計、施工、材料設備供應業務的關系

  《指導意見》中明確“同一項目的全過程工程咨詢單位與工程總承包、施工、材料設備供應單位之間不得有利害關系。”

  目前各省的試點方案中，浙江和廣西明確禁止承擔全過程工程咨詢的企業不能與本項目的工程總承包企業、設計企業、施工企業以及建筑材料、構配件和設備供應企業之間有控股、參股、隸屬或其他管理等利益關系，也不能為同一法定代表人。

  福建和四川省規定，咨詢服務單位不得與本項目的總承包企業、施工企業、材料(構配件、設備)供應單位之間有利益關系。

  上海明確規定項目管理單位不得存在以下行為:(1)與受委托工程項目的施工以及建筑材料、構配件和設備供應單位有隸屬關系或者其他利害關系；(2)具有設計、施工資質的單位承接工程項目管理時，承接同一工程的工程總承包、設計或者施工等工作。

3  結束語

  目前國家開始大力推進全過程工程咨詢，這是中國參與“一帶一路”建設的需要，是供給側結構性改革的需要，也是行業轉型升級的需要。“全過程”是我國工程咨詢機構未來發展建設的主要方向和途徑，隨著時間的推進，“全過程”也必將在工程建設領域廣泛開展。通過以上分析，希望對全面理解“全過程”能有所幫助。