2020年3月1日，住建部和國家發改委共同頒布的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規〔2019〕12號，以下簡稱《辦法》）將正式施行。《辦法》適用于房屋建筑和市政基礎設施工程總承包項目，明確了工程總承包項目發包、承包的條件和要求。

北京市萬商天勤律師事務所高級合伙人祝詣茗對經濟觀察網表示，《辦法》反映了目前工程總承包市場關注的熱點問題，將徹底改變工程總承包領域缺乏全國統一規范性文件的現狀，對于培育全國統一的工程總承包市場，完善工程總承包管理制度，提升工程建設水平，培養具有綜合競爭力的工程總承包商，促進投資高質量發展，意義重大。

祝詣茗一直從事基礎設施、房地產與建設工程相關法律咨詢服務，從業十多年，為數百個項目提供了法律服務，對工程建設行業有著比較深刻的了解。

2019年12月，住建部網站公開《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》。《辦法》分為4章，包括總則、發包和承包、項目實施、附則，共28條，主要規定了工程總承包范圍，明確了工程總承包項目發包和承包的要求，明確了工程總承包單位條件，明確了工程總承包項目實施要求，明確了工程總承包單位的責任。

在祝詣茗看來，《辦法》不僅規范建設單位、承包人等工程總承包當事人，也明確了住建、發改等行政機關作為監督、管理部門的責任和地位；就適用領域，《辦法》明確適用于房屋建筑和市政基礎設施，根據此前《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》（建設部令第89號）對房屋建筑和市政基礎設施內涵的界定，《辦法》適用的領域非常清晰。

一家建筑央企的子公司負責人告訴記者，他主要關注的是現在施工方和設計方都能做工程總承包方了，以前住建部部門也在鼓勵設計單位做總承包，但是在房建和市政基礎設施行業還是第一次出臺辦法鼓勵。工程總承包要求牽頭的單位能力比較強，能夠協調各個參與單位合力建設，現在來看，能干的設計院不是很多，很多都是部委下面的行業設計院，比如能源類、信息類。

“其實無論是誰拿到總承包，各家還是干各家的活，畢竟國內長期建設和施工管理是分段的。設計偏重于前期的 ，對于施工的了解不多，施工又不是很懂該設計，真正同時具備設計和施工能力的單位比較少。設計的人員還在設計院，施工單位的設計人員純粹為了資質，與設計院的能力還有差距，同樣設計單位做施工，也非擅長。所以，辦法是要將項目統一全生命周期，一起來弄，理念都很好，落地需要時間，更需要相應的細則。“上述建筑央企子公司負責人對記者表示。

《辦法》規定，工程總承包單位應同時具有與工程規模相適應的施工和設計的雙資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體承攬項目。

祝詣茗認為，實踐中，聯合體之間如何劃分和承擔連帶責任成為各成員之間的難題，聯合體各單位之間內部存在競爭關系，如工程量的分配、工程價款的支付等，而在項目管理和信息溝通上，聯合體各單位之間也無法徹底融為一體發揮工程總承包單位應有的聯動機制，這些都成為聯合體形式承攬項目的痛點。

“因此，要求工程總承包單位兼具施工、設計資質，能夠充分發揮行業上下游聯動效應、真正實現對工程總承包項目的有效管理控制。而兼具施工、設計資質并實現設計、施工深度融合的工程總承包商，將是施工、設計企業轉型的新趨勢，將是未來工程總承包市場的主力。”

單一資質的企業如何角逐未來的工程總承包市場？

《辦法》規定，可以通過“資質互認”的方式，即一級以上施工企業或甲級設計企業可以申請同類別的甲級設計資質或一級施工資質，完成的相應規模工程總承包業績可以作為設計、施工業績申報，建議單一資質的企業盡快完成資質申報，并通過兼并、重組等方式迅速實現工程總承包資質和業績的雙優勢。盡管聯合體形式承攬工程總承包項目存在諸多問題，但在實現雙資質之前，3月1日后，設計和施工單位組成聯合體承攬工程總承包項目還將是一種常用方式，如何根據項目的特點和復雜程度，合理確定牽頭單位，并在聯合體協議中明確聯合體成員單位的責任和權利，避免留下隱患，值得聯合體各方關注。

《辦法》還對項目經理的任職資格、項目經驗、專業技能、任職禁止等均提出了明確的要求。根據工程總承包項目的特征，項目經理同時為設計和施工單位的項目負責人。

在上述建筑工程子公司負責人來看，此次辦法對總承包的項目經理提出了更高的要求，要求項目經理同時具備施工和設計的能力，但是現在建筑施工的項目經理只是按照圖紙施工就可以，并非項目全周期都懂。

《辦法》施行后，祝詣茗認為，項目經理的責任和法律風險主要體現在兩個層面：第一，保證設計文件符合法律法規和工程建設強制性標準的要求的同時，對因設計導致的工程質量事故或質量問題承擔責任；第二，保證按照經審查合格的施工圖設計文件和施工技術標準進行施工的同時，對因施工導致的工程質量事故或質量問題承擔責任。也就是說，不區分設計或施工原因，一旦發生上述問題或事故，項目經理均將面臨停止執業、吊銷執業資格等處罰的風險，情節嚴重的，還將面臨被追究刑事責任的法律風險等。

鑒于此，祝詣茗建議，《辦法》施行后，工程總承包單位應加強對項目經理及項目部一線工作人員的培訓，使其及時掌握《辦法》的新要求、新責任和新風險。必要時，參考國外工程項目管理的經驗，為項目部委派項目律師，協助項目經理，從立項監督管理、合同談判及管理、施工現場管理、索賠、結算驗收等方面為項目提供全流程跟蹤服務，實現對工程總承包項目的有效管理控制。

對于業內有爭議的水利、鐵路項目等是否適用《辦法》的問題，祝詣茗認為有待相關行業主管部門的進一步明確，但在未明確之前，根據交易習慣和司法實踐，一般會參照適用《辦法》的相關規定。

《辦法》明確，企業投資項目須完成核準或備案后，方可進行工程總承包項目發包；政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包；按照國家有關規定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在完成相應的投資決策審批后進行工程總承包項目發包。

祝詣茗告訴記者，需明確區分政府投資項目和企業投資項目。根據《政府投資條例》第九條的規定，政府投資項目的資金來源僅包括政府直接投資和資本金注入，而使用政府投資補助或貸款貼息等的項目，屬于使用政府財政資金的項目，但并非政府投資項目，該類項目應按照企業投資項目的相關規定執行。

“現在設計院和建筑公司都在關心如何申請工程總承包的資質，畢竟設計院資質和施工資質都可以去申請工程總承包資質，但是現在程序還沒有出臺，也就是細則還沒有落地，大家還在等待之中。”上述建筑央企子公司負責人表示。