2020年是運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動(dòng)計(jì)劃收官之年。7月27日，交通運(yùn)輸部召開(kāi)全國(guó)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作電視電話會(huì)指出，受疫情影響，今年上半年運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢(shì)，工作進(jìn)展不及預(yù)期，剩余目標(biāo)任務(wù)十分艱巨。

國(guó)務(wù)院2018年發(fā)布的《推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《計(jì)劃》”）對(duì)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整提出了多方面量化目標(biāo)。《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者了解到，目前《計(jì)劃》中提及的鐵路專(zhuān)用線建設(shè)滯后，礦石“公轉(zhuǎn)鐵”距離目標(biāo)仍有較大差距。

專(zhuān)用線建設(shè)滯后瓶頸凸顯

國(guó)家鐵路局副局長(zhǎng)于春孝在會(huì)上表示，目前鐵路專(zhuān)用線建設(shè)滯后，鐵路貨運(yùn)價(jià)格政策空間有限，局部通道能力緊張等問(wèn)題都制約著運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整工作開(kāi)展，成為運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整政策落實(shí)的阻礙。

對(duì)于鐵路專(zhuān)用線，《計(jì)劃》提出：“到2020年，全國(guó)大宗貨物年貨運(yùn)量150萬(wàn)噸以上的大型工礦企業(yè)和新建物流園區(qū)，鐵路專(zhuān)用線接入比例達(dá)到80%以上。”

2019年12月，交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)李小鵬在接受新華社記者采訪時(shí)也透露，截至2019年9月底，58%的鐵路專(zhuān)用線滯后于預(yù)定開(kāi)工計(jì)劃，工礦企業(yè)鐵路專(zhuān)用線接入比例低的問(wèn)題依然突出。

鐵路專(zhuān)用線是指由企業(yè)或者其他單位管理的與國(guó)家鐵路或者其他鐵路線路接軌的岔線，對(duì)于減少短駁、發(fā)揮綜合交通效率有重要作用。

鐵路專(zhuān)用線建設(shè)滯后，制約干線運(yùn)力，導(dǎo)致運(yùn)輸瓶頸在浩吉鐵路（內(nèi)蒙古浩勒?qǐng)?bào)吉至江西吉安）上得到驗(yàn)證。

浩吉鐵路是世界上最長(zhǎng)的煤運(yùn)重載鐵路，于2019年9月28日開(kāi)通運(yùn)營(yíng)。在線路開(kāi)通前夕，中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)鐵集團(tuán)”）為浩吉鐵路提出“2020年完成運(yùn)量6000萬(wàn)噸”的目標(biāo)。

不過(guò)由于認(rèn)識(shí)到浩吉鐵路運(yùn)輸瓶頸短期無(wú)法解決，國(guó)鐵集團(tuán)隨后主動(dòng)調(diào)低了運(yùn)輸目標(biāo)。2019年12月4日，在全國(guó)煤炭交易會(huì)上，國(guó)鐵集團(tuán)貨運(yùn)部主任應(yīng)慧表示：“發(fā)揮好浩吉鐵路的能力，力爭(zhēng)增運(yùn)2500萬(wàn)噸以上。”2019年10月，浩吉鐵路開(kāi)通時(shí)日均運(yùn)量為3.5萬(wàn)噸，也就是說(shuō)，2020年增運(yùn)2500萬(wàn)噸的目標(biāo)即相當(dāng)于2020年的實(shí)際運(yùn)量約為2800萬(wàn)噸。

盡管調(diào)低了目標(biāo)，但浩吉鐵路在2020年的表現(xiàn)仍遠(yuǎn)低于預(yù)期。西安新聞網(wǎng)7月31日發(fā)布消息，2020年上半年，浩吉鐵路累計(jì)發(fā)運(yùn)煤炭976.28萬(wàn)噸。因浩吉鐵路是煤運(yùn)專(zhuān)線，上述煤炭運(yùn)量即為總運(yùn)量，這不及國(guó)鐵集團(tuán)調(diào)低目標(biāo)后的70%。

制約浩吉鐵路運(yùn)力瓶頸諸多，如煤炭需求不足、周期見(jiàn)頂、調(diào)度困難等，包括鐵路專(zhuān)用線在內(nèi)的集疏運(yùn)系統(tǒng)建設(shè)滯后也是重要原因之一（詳見(jiàn)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2019年10月13日?qǐng)?bào)道《浩吉鐵路需克服四重困難》）。

浩吉鐵路在建設(shè)之初就確立“統(tǒng)籌規(guī)劃、配套建設(shè)集疏運(yùn)系統(tǒng)”的理念。但事實(shí)上，集疏運(yùn)系統(tǒng)的建設(shè)明顯慢于主線。2014年7月，國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)的浩吉鐵路可行性研究報(bào)告中，一并批準(zhǔn)浩吉鐵路通道配套規(guī)劃集疏運(yùn)系統(tǒng)，其中包括浩勒?qǐng)?bào)吉北礦區(qū)集運(yùn)線、王家?guī)X煤礦專(zhuān)用線、納林河-無(wú)定河-二號(hào)井鐵路專(zhuān)用線等6個(gè)鐵路專(zhuān)用線項(xiàng)目。可研報(bào)告要求，這些項(xiàng)目由相關(guān)企業(yè)分別投資建設(shè)，與本線同步建成。

在浩吉鐵路開(kāi)通運(yùn)營(yíng)近一年后，這6條本該同步建成的鐵路專(zhuān)用線仍有部分項(xiàng)目未能完工。中國(guó)鐵路太原局集團(tuán)有限公司人士對(duì)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者透露，納林河-無(wú)定河-二號(hào)井鐵路專(zhuān)用線和王家?guī)X煤礦專(zhuān)用線，分別于2019年8月和12月開(kāi)工，目前項(xiàng)目仍在實(shí)施過(guò)程中，項(xiàng)目何時(shí)運(yùn)營(yíng)投產(chǎn)，該人士表示暫時(shí)無(wú)法確認(rèn)。

該人士還表示，浩吉鐵路沿線周邊煤礦、電廠專(zhuān)用線和煤炭?jī)?chǔ)備基地建設(shè)進(jìn)度較慢，還不能形成對(duì)浩吉鐵路干線的集疏運(yùn)能力，這限制了浩吉鐵路運(yùn)力的發(fā)揮。

鐵路專(zhuān)用線為何建設(shè)緩慢？一位地方政府人士給出答案，他對(duì)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者稱(chēng)，2018年《計(jì)劃》出臺(tái)之后，相關(guān)各部委也配套出臺(tái)了推動(dòng)鐵路專(zhuān)用線建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)，近兩年鐵路專(zhuān)用線建設(shè)速度確實(shí)大幅提高。項(xiàng)目完成后，接軌站所屬鐵路企業(yè)受理效率也有所提升。但由于專(zhuān)用線項(xiàng)目投資較大，建設(shè)資金以企業(yè)投資為主，線路投入運(yùn)營(yíng)后，如貨運(yùn)量較小，企業(yè)存在無(wú)法收回建設(shè)成本的風(fēng)險(xiǎn)，所以部分企業(yè)缺乏積極性。“即使是有意愿建設(shè)的企業(yè)，專(zhuān)用線規(guī)劃、設(shè)計(jì)、征地拆遷、施工等都需要時(shí)間。所以導(dǎo)致進(jìn)展滯后。”他說(shuō)。

礦石“公轉(zhuǎn)鐵”難度大

除了鐵路專(zhuān)用線，大宗貨物“公轉(zhuǎn)鐵”也是運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整三年行動(dòng)的重點(diǎn)。2017年，原環(huán)保部開(kāi)始強(qiáng)力推動(dòng)“公轉(zhuǎn)鐵”。要求環(huán)渤海港口從2017年9月底之后禁收汽運(yùn)煤集港。在《計(jì)劃》要求中，“公轉(zhuǎn)鐵”的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

《計(jì)劃》提出，2018年底前，環(huán)渤海地區(qū)、山東省、長(zhǎng)三角地區(qū)沿海主要港口和唐山港、黃驊港的煤炭集港改由鐵路或水路運(yùn)輸。2020年采暖季前，沿海主要港口和唐山港、黃驊港的礦石、焦炭等大宗貨物原則上主要改由鐵路或水路運(yùn)輸。

港口行業(yè)人士對(duì)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者表示，目前煤炭“公轉(zhuǎn)鐵”任務(wù)完成情況較好，部分港口礦石公路運(yùn)輸仍占較大比重。

上述人士表示，在2018年之前，環(huán)渤海主要港口礦石運(yùn)輸均以汽運(yùn)為主。2017年，天津港和唐山港（包括曹妃甸港區(qū)和京唐港區(qū)）共疏港礦石3.53億噸，其中鐵礦石3.25億噸，有色礦石0.28億噸，鐵礦石的7%通過(guò)鐵路運(yùn)輸，其余93%由汽車(chē)運(yùn)輸?shù)礁劭诟浇撹F廠，有色礦石則全部由汽車(chē)運(yùn)輸?shù)缴轿鳌?nèi)蒙古等地。

在礦石“公轉(zhuǎn)鐵”推進(jìn)兩年后，環(huán)渤海主要港口的礦石鐵路疏港比例不斷提高。天津港公布數(shù)據(jù)顯示，2019年鐵礦石鐵路運(yùn)量3979萬(wàn)噸，鐵路運(yùn)輸占比達(dá)到50%；今年上半年鐵礦石鐵路運(yùn)輸2578萬(wàn)噸，鐵路運(yùn)輸占比提升至63.7%。但這一數(shù)據(jù)距離實(shí)現(xiàn)全部礦石“公轉(zhuǎn)鐵”仍有較大差距。

一家與津冀各港口長(zhǎng)期合作的大型物流企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者分析稱(chēng)，礦石產(chǎn)業(yè)大多是小工廠和貿(mào)易商經(jīng)營(yíng)，對(duì)價(jià)格更敏感。鐵路運(yùn)輸車(chē)皮審批程序煩瑣，時(shí)效差，成本高，市場(chǎng)自然會(huì)向公路傾斜。

此外，由于中國(guó)鐵路計(jì)重使用軌道衡（稱(chēng)量鐵路貨車(chē)載重的衡器）誤差較大，礦石在大宗貨物中屬于價(jià)格較高的貨品，些許誤差就可能讓貨主產(chǎn)生較大損失。而公路運(yùn)輸計(jì)重使用地磅（又稱(chēng)汽車(chē)衡，通常用來(lái)稱(chēng)卡車(chē)的載貨噸數(shù)），誤差較小。“兩相對(duì)比，貨主在運(yùn)輸方式選擇上，會(huì)更傾向于后者，這進(jìn)一步影響了企業(yè)實(shí)施‘公轉(zhuǎn)鐵’的積極性。”上述負(fù)責(zé)人說(shuō)。

多位港口物流人士均對(duì)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者表示，到2020年采暖季前，環(huán)渤海主要港口礦石全部實(shí)現(xiàn)“公轉(zhuǎn)鐵”的難度非常大。

北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)對(duì)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者表示，目前中國(guó)鐵路運(yùn)輸管理體制仍是高度壟斷性的，這種行業(yè)壟斷是由國(guó)鐵集團(tuán)通過(guò)“統(tǒng)一調(diào)度指揮、統(tǒng)一清算”維系的。同時(shí)，多達(dá)18個(gè)鐵路局負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)的調(diào)度指揮，形成一種碎片化格局。趙堅(jiān)強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)行鐵路運(yùn)輸管理體制形成的碎片化統(tǒng)一調(diào)度指揮，是造成鐵路運(yùn)輸企業(yè)缺乏活力，不能適應(yīng)貨運(yùn)市場(chǎng)需求的主要原因。”

趙堅(jiān)進(jìn)一步解釋稱(chēng)，在現(xiàn)有體制下，各個(gè)鐵路局必須依賴(lài)國(guó)鐵集團(tuán)的統(tǒng)一清算，不能直接從市場(chǎng)獲得收入，沒(méi)有投資和財(cái)產(chǎn)處置的權(quán)利，也沒(méi)有節(jié)約運(yùn)輸成本的激勵(lì)。同時(shí)，由于各個(gè)鐵路局管轄范圍過(guò)小，而中國(guó)鐵路貨物的平均運(yùn)距在700公里以上，鐵路局無(wú)法對(duì)跨局貨物的運(yùn)到時(shí)限做出承諾，無(wú)法適應(yīng)快速變化的市場(chǎng)需求，不能融入現(xiàn)代物流體系，導(dǎo)致大量貨源流失。

趙堅(jiān)認(rèn)為，實(shí)行 “公轉(zhuǎn)鐵”不僅要解決鐵路貨運(yùn)能力不足的問(wèn)題，更重要的是解決鐵路貨物運(yùn)輸效率和運(yùn)到時(shí)限短板來(lái)適應(yīng)市場(chǎng)需求，這就涉及鐵路運(yùn)輸管理體制問(wèn)題，需要通過(guò)深化改革來(lái)解決。

2020年上半年，國(guó)家鐵路累計(jì)發(fā)送貨物16.95億噸，同比增長(zhǎng)3.61％，增速達(dá)到上半年最高峰。國(guó)鐵集團(tuán)人士對(duì)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者稱(chēng)，雖然上半年貨運(yùn)量增速不斷增長(zhǎng)，且超額實(shí)現(xiàn)了“上半年貨運(yùn)量不低于去年同期水平”的底線目標(biāo)，但當(dāng)前增速對(duì)比2018年制定的《計(jì)劃》仍有巨大差距。“完成貨運(yùn)量目標(biāo)任務(wù)仍十分艱巨。”他說(shuō)（詳見(jiàn)《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2020年7月8日?qǐng)?bào)道《鐵路貨運(yùn)量半年完成近17億噸 增速近4%仍遠(yuǎn)低于全年目標(biāo)》）。

（中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)編輯：郝成 校對(duì)：顏京寧）