《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）文件指出：建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

專項(xiàng)債券與一般債券的區(qū)別

專項(xiàng)債出臺(tái)的底層邏輯：“一個(gè)嚴(yán)控，兩個(gè)堅(jiān)決”轉(zhuǎn)變?yōu)楦冗M(jìn)的“法治化、市場(chǎng)化”，專項(xiàng)債是在公開資本市場(chǎng)發(fā)行的，可以看這句話“嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)、堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量、堅(jiān)決不走無(wú)序舉債搞建設(shè)之路的同時(shí)，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，厘清政府和市場(chǎng)邊界，鼓勵(lì)依規(guī)市場(chǎng)化融資，依規(guī)市場(chǎng)化融資，增加有效投資，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)性”

轉(zhuǎn)變?yōu)楦冗M(jìn)的融資方式

發(fā)展趨勢(shì)

• 舉債主體與權(quán)限

“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。”這一條規(guī)定了政府舉債都要以省級(jí)政府去借，如果市縣需求，由省級(jí)政府去轉(zhuǎn)貸。因此，現(xiàn)在各省市發(fā)行地方政府債，即使是各市縣有發(fā)債需求，都統(tǒng)一以省人民政府的名義發(fā)行專項(xiàng)債，然后省政府再轉(zhuǎn)貸給各市縣。各市縣政府是不能直接在資本市場(chǎng)上發(fā)行政府債的。當(dāng)然了，發(fā)債主體主要為平臺(tái)公司，國(guó)企，事業(yè)單位和相關(guān)部門。

專項(xiàng)債額度如何確定

政策：“各地分類發(fā)行專項(xiàng)債券的規(guī)模，應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌安排”“對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制。地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國(guó)務(wù)院確定并報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，分地區(qū)限額由財(cái)政部在全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測(cè)算并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”

解讀：專項(xiàng)債額度按“自下而上申請(qǐng)，自上而下分配”確定

一般由各市縣財(cái)政局根據(jù)項(xiàng)目融資需求向省財(cái)政廳申請(qǐng)額度，省財(cái)政廳匯總?cè)〉那闆r后，向財(cái)政部申請(qǐng)全年的發(fā)債額度。財(cái)政部根據(jù)各省的項(xiàng)目情況、財(cái)政情況、經(jīng)濟(jì)情況等各項(xiàng)因素后，審批該省的全年發(fā)債額度。省財(cái)政廳拿到全年額度后，再根據(jù)各市縣的財(cái)政情況及項(xiàng)目情況，向各市縣分配額度。在分配額度的過(guò)程中，由于各市縣財(cái)政局各項(xiàng)目需要額度較多，而全省總體額度有限。所以有些省的財(cái)政廳要求各市縣在申請(qǐng)額度的同時(shí)，報(bào)送該融資項(xiàng)目的資金平衡方案。財(cái)政廳以此來(lái)判斷項(xiàng)目的質(zhì)量，把有限的額度分配到高質(zhì)量項(xiàng)目上。

大家看到了，2022年全國(guó)的額度是3.65萬(wàn)億，前兩天的10萬(wàn)人大會(huì)更加強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大專項(xiàng)債支持范圍和額度預(yù)計(jì)到5.6萬(wàn)億，如果你還不理解專項(xiàng)債的重要性，可以看下圖，近期預(yù)測(cè)的穩(wěn)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃：

穩(wěn)經(jīng)濟(jì)舉措

• 什么項(xiàng)目可以發(fā)行專項(xiàng)債

九大領(lǐng)域：一是交通基礎(chǔ)設(shè)施，二是能源，三是農(nóng)林水利，四是生態(tài)環(huán)保，五是社會(huì)事業(yè)，六是城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施，七是市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，八是國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目，九是保障性安居工程，今年10萬(wàn)人大會(huì)又?jǐn)U展到“新基建”，領(lǐng)域不重要，重要的是什么項(xiàng)目可以發(fā)專項(xiàng)債：發(fā)行專項(xiàng)債券建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的規(guī)模。因此，平衡方案里，測(cè)算出項(xiàng)目收益未來(lái)能夠覆蓋債券本息，就可以發(fā)行債券，一般要求覆蓋倍數(shù)在1.2以上，有些項(xiàng)目甚至能達(dá)到2倍甚至3、4倍以上。項(xiàng)目平衡方案是后續(xù)專項(xiàng)債正式發(fā)行時(shí)需要披露的文件之一，因?yàn)樨?cái)政廳要求財(cái)政局在前期申報(bào)額度時(shí)就要提供。（至于什么本息覆蓋倍數(shù)，在上篇的詳解中有說(shuō)到）

以下是項(xiàng)目的三個(gè)重點(diǎn)原則

三個(gè)重點(diǎn)

以下是負(fù)面清單

負(fù)面清單

• 專項(xiàng)債和利率和付息

專項(xiàng)債券采用記賬式固定利率附息形式。發(fā)行利率在承銷或招標(biāo)日前1至5個(gè)工作日相同待償期記賬式國(guó)債的平均收益率之上確定。專項(xiàng)債券采用記賬式固定利率附息形式，意味著一旦發(fā)行時(shí)的利率確定，往后無(wú)論國(guó)債收益率再怎么變動(dòng)，都跟這期債券沒關(guān)系了，因?yàn)槔室呀?jīng)固定。且10年期以下的專項(xiàng)債是一年付息一次，10年期以上包括10年期的，半年付息一次。這些都是政策文件，近期基于穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的政策，這些規(guī)則都是實(shí)時(shí)調(diào)整的。

• 發(fā)行期限

專項(xiàng)債券期限為1年、2年、3年、5年、7年和10年，直到現(xiàn)在，專項(xiàng)債的期限已經(jīng)有了大幅放寬。可以發(fā)行15年、20年甚至30年。項(xiàng)目選擇發(fā)行期限根據(jù)項(xiàng)目產(chǎn)生收益、覆蓋本息的時(shí)間決定。例如某項(xiàng)目在第五年的時(shí)候就可以將土地出讓得到收入，并且足以覆蓋本息的時(shí)候，就可以選擇5年期。發(fā)行超過(guò)5年期，就會(huì)多付幾年的利息。但是，因?yàn)槲磥?lái)土地出讓或者項(xiàng)目收益都是不確定性，留有足夠的時(shí)間才有更大的把握來(lái)提高實(shí)現(xiàn)預(yù)期收入的可能性。所以，在實(shí)際發(fā)行中，很少見到1年、2年、3年的期限，基本以5年、7年、10年為主，當(dāng)然，近三年，也出現(xiàn)了許多20年、30年的項(xiàng)目

• 專項(xiàng)債的儲(chǔ)備和申報(bào)

項(xiàng)目發(fā)起：由項(xiàng)目主管部門或?qū)嵤C(jī)構(gòu)以項(xiàng)目建議書的形式向財(cái)政部門提交需申請(qǐng)專項(xiàng)債的項(xiàng)目。（最開始是作為儲(chǔ)備項(xiàng)目，由財(cái)政先進(jìn)行一輪篩選）

項(xiàng)目準(zhǔn)備：準(zhǔn)備立項(xiàng)文件、可行性研究報(bào)告、一案兩書等（見上文：申請(qǐng)專項(xiàng)債的前期準(zhǔn)備資料），資料準(zhǔn)備好之后，由發(fā)改部門（有些地區(qū)需要發(fā)改部門審核項(xiàng)目可行性）、財(cái)政部門會(huì)同實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目報(bào)送，即按要求在省級(jí)政府債券管理平臺(tái)系統(tǒng)中錄入省級(jí)政府債券管理平臺(tái)系統(tǒng)。

項(xiàng)目審核：先由各級(jí)財(cái)政部門對(duì)上報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行初審，再由發(fā)改委（有些地區(qū)需要發(fā)改部門審核項(xiàng)目可行性）、財(cái)政廳組織專家組進(jìn)行專家評(píng)審

項(xiàng)目入庫(kù)：項(xiàng)目庫(kù)分為儲(chǔ)備庫(kù)、發(fā)行備選庫(kù)、執(zhí)行庫(kù)三個(gè)子庫(kù)。一是通過(guò)初審的項(xiàng)目納入儲(chǔ)備庫(kù)管理。二是通過(guò)專家審核通過(guò)的項(xiàng)目，從儲(chǔ)備庫(kù)轉(zhuǎn)入發(fā)行備選庫(kù)，作為發(fā)行項(xiàng)目專項(xiàng)債券的備選項(xiàng)目。三是在上級(jí)核定新增專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，地方政府結(jié)合項(xiàng)目輕重緩急等因素從發(fā)行備選庫(kù)選取項(xiàng)目轉(zhuǎn)入執(zhí)行庫(kù)。

債券發(fā)行：在已制定的各省市的專項(xiàng)債額度之下，由財(cái)政廳提出全年度項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行方案（或計(jì)劃），由各級(jí)省財(cái)政部門按發(fā)行計(jì)劃，請(qǐng)債券發(fā)行機(jī)構(gòu)，安排發(fā)行專項(xiàng)債，專項(xiàng)債發(fā)行后，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)按要求主動(dòng)披露項(xiàng)目專項(xiàng)債券相關(guān)信息，包括發(fā)行信息、發(fā)行結(jié)果、付息信息、兌付信息、定期信息、重大事項(xiàng)信息等。