12月15日《羊城晚報》A5 特別報道

自“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”（以下簡稱“百千萬工程”）實施以來，廣東將全域土地綜合整治作為關(guān)鍵抓手，統(tǒng)籌推進農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護修復等工作，推動要素創(chuàng)新性配置，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得明顯實效，逐步形成具有鮮明辨識度的“廣東經(jīng)驗”。

2025年9月，國務院批復同意《粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地九市要素市場化配置綜合改革試點實施方案》，方案從五個維度提出“提高土地要素配置效率”。10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出，“協(xié)同推進縣域國土空間治理，穩(wěn)步開展全域土地綜合整治。”11月，習近平總書記在廣東視察時強調(diào)：“要完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，逐步補齊城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距仍然較大這個短板。”

在國家戰(zhàn)略疊加、改革進入深水區(qū)的關(guān)鍵節(jié)點，廣東全域土地綜合整治做對了什么？站在新的歷史起點，廣東又將如何繼續(xù)發(fā)力，在制度創(chuàng)新、要素配置和空間治理方面走在前列？羊城晚報記者通過梳理廣東三年來的實踐經(jīng)驗，共話廣東全域土地綜合整治的過去、當下與未來，探尋自然資源要素創(chuàng)新配置的“廣東路徑”。

中山市黃圃鎮(zhèn)系統(tǒng)推進建設(shè)用地整合

適應城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間資源配置模式有效建立

三年來，廣東推動單一鄉(xiāng)村整治向系統(tǒng)性、集成式全域土地綜合整治躍升，適應城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間資源配置模式有效建立，城鄉(xiāng)收入差距穩(wěn)步收窄，粵東粵西粵北45個縣經(jīng)濟增速快于全省平均水平，縣域經(jīng)濟這一廣東高質(zhì)量發(fā)展的突出短板正在加快轉(zhuǎn)變成潛力板。

農(nóng)用地整治是推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵切口。面對耕地碎片化、撂荒地數(shù)量增加、農(nóng)業(yè)空間承載能力不足等現(xiàn)實問題，廣東通過全域土地綜合整治，推動耕地集中連片、設(shè)施完善和質(zhì)量提升。

在韶關(guān)市曲江區(qū)，當?shù)亟M建區(qū)鎮(zhèn)村三級全域土地綜合整治工作專班，計劃完成農(nóng)用地整治24780畝，預計新增耕地9307畝，耕地集中連片度提升約15%。更重要的是，當?shù)剡€依托農(nóng)用地整治形成的集中連片土地，引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，現(xiàn)已簽約5個項目，計劃總投資9.2億元。韶關(guān)曲江區(qū)的實踐展現(xiàn)了廣東在農(nóng)用地整治上的典型路徑：以土地為切口，連片整治，精準導入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，推動農(nóng)用地實現(xiàn)質(zhì)的改變，為后續(xù)城鄉(xiāng)融合奠定基礎(chǔ)。

與農(nóng)用地整治相輔相成，建設(shè)用地整理是廣東盤活空間資源、保障產(chǎn)業(yè)落地的重要支撐。面對用地需求大、發(fā)展空間緊、低效用地多等現(xiàn)實，廣東以建設(shè)用地整理倒逼空間優(yōu)化，以盤活存量空間促進產(chǎn)業(yè)升級。

中山市黃圃鎮(zhèn)的探索極具代表性。面對工業(yè)用地碎片化難題，該鎮(zhèn)綜合運用“掛賬收儲、村企合作、企業(yè)自改”三類模式，系統(tǒng)推進建設(shè)用地整合，三年來累計整備低效土地超3000畝，推動82個“工改”項目動工、50個項目投產(chǎn)，既保障了工業(yè)利益，又激發(fā)了市場活力。黃圃經(jīng)驗表明，破解存量工業(yè)用地困局，關(guān)鍵在于構(gòu)建政府、市場、村集體與企業(yè)多方共贏的改造生態(tài)。

生態(tài)修復是廣東貫徹綠色發(fā)展理念的重要路徑，也是全域土地綜合整治的重要維度。廣東統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，推動綠色成為土地整治最鮮明的底色。

以佛山市三水區(qū)為例，當?shù)赝ㄟ^市場化機制，將廢棄礦坑修復轉(zhuǎn)化為特色文旅景點，促進當?shù)貜膫鹘y(tǒng)資源依賴型發(fā)展轉(zhuǎn)向文旅新經(jīng)濟。三水區(qū)還創(chuàng)新實施水域經(jīng)營權(quán)交易，激活沉睡的水域資源，撬動政策性金融貸款2.2億元，開發(fā)龍舟基地、水上樂園、農(nóng)耕研學等多元業(yè)態(tài)，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，形成了生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展良性互動。

佛山三水南山鎮(zhèn)耕地連片集中整治項目取得扎實進展

農(nóng)用地整治提升了“產(chǎn)能”，建設(shè)用地整理提升了“效率”，生態(tài)修復提升了“品質(zhì)”，三者共同構(gòu)成廣東全域土地綜合整治的完整鏈條。廣東經(jīng)驗表明，全域整治不僅是土地的治理，更是空間的重構(gòu)，是支撐高質(zhì)量發(fā)展的綜合工程。這不僅是“量”的提升，更是“質(zhì)”的飛躍。

更重要的是，在推進全域土地綜合整治中，廣東的國土空間開發(fā)保護格局更加科學。據(jù)統(tǒng)計，全省耕地總量連續(xù)4年凈增加，省對口幫扶的57個縣（市）2024年單位地區(qū)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積相比2020年下降13.39%，土地資源承載能力和配置效率全面提高。

政策創(chuàng)新推動自然資源要素創(chuàng)新配置

回看廣東三年來的探索可以發(fā)現(xiàn)，廣東之所以能走出獨具辨識度的全域土地綜合整治路徑，根本在于其敢闖敢試、系統(tǒng)集成的政策創(chuàng)新能力。在推動全域土地綜合整治過程中，廣東深刻認識到，自然資源不單有使用價值，更蘊含可挖掘的市場價值。三年來，廣東不斷健全完善國土空間規(guī)劃實施機制，在生態(tài)價值轉(zhuǎn)化機制上積極探索，構(gòu)建起重大項目保障機制，形成一套具有引領(lǐng)示范意義的制度創(chuàng)新成果。

規(guī)劃是國土空間治理的“總藍圖”。廣東鞏固深化“多規(guī)合一”，健全完善國土空間規(guī)劃實施機制，加快構(gòu)建“一張圖、一套數(shù)、一本賬、一個平臺”自然資源管理體系，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束機制，尤其是做好全域土地綜合整治實施方案與詳細規(guī)劃的銜接，推動全域土地綜合整治有序推進。

廣州市黃埔區(qū)的探索是體現(xiàn)規(guī)劃“指揮棒”作用的典型樣本。當?shù)貏?chuàng)新構(gòu)建“國土空間總體規(guī)劃-全域土地綜合整治實施方案-片區(qū)整治方案-實用性村莊規(guī)劃-年度實施計劃”五級實施體系，修編逕下村等重點片區(qū)規(guī)劃，引導村民自主“拆舊建新”，建設(shè)282棟新農(nóng)宅，整合2100畝連片產(chǎn)業(yè)空間,打造顛覆性技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園。明確的規(guī)劃實施機制，促使黃埔區(qū)的空間治理從“規(guī)劃掛墻”真正邁向“規(guī)劃落地”。

廣州市黃埔區(qū)逕下村煥然一新

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的關(guān)鍵路徑。廣東以全域土地綜合整治統(tǒng)籌礦山、流域、城鄉(xiāng)等保護修復，創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化機制，注重生態(tài)產(chǎn)業(yè)持續(xù)運營。其中碳匯交易是實現(xiàn)生態(tài)價值從“紙上權(quán)益”向“市場價值”轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵路徑。

2025年11月，珠海市金灣區(qū)在全國率先探索“中葡”碳匯組合交易模式，突破地域與市場壁壘，將本土金灘檉柳碳匯與經(jīng)國際認證的葡語國家碳匯打包，依托澳門國際碳排放權(quán)交易所與廣州碳排放權(quán)交易中心的協(xié)同機制，實現(xiàn)跨境交易落地。此舉不僅是技術(shù)路徑的創(chuàng)新，更是制度型開放的嘗試，為全域土地綜合整治中形成的生態(tài)增量價值找到了國際化、市場化的變現(xiàn)路徑。同月，江門臺山市啟動全國首次紅樹林保護碳匯公眾認購，首批紅樹林保護碳匯以336元/噸價格公開發(fā)售，現(xiàn)場認購量達477噸，認購所得資金將用于紅樹林撫育、修復與科普教育。廣東通過機制創(chuàng)新，讓生態(tài)資源變成可衡量、可交易的生態(tài)產(chǎn)品，實現(xiàn)了從“生態(tài)守護”到“價值輸出”的跨越。

全域土地綜合整治的一大重要任務就是推動產(chǎn)業(yè)落地。在江門市蓬江區(qū)，當?shù)貙⒐I(yè)園低效集體土地與周邊零散國有土地整體改造，修復濱水綠廊，預計村集體年租金收入增加約2160萬元。在中山市小欖鎮(zhèn)，當?shù)卮蛟烨М€農(nóng)田恢復集聚示范區(qū)和現(xiàn)代水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)，推動“農(nóng)文旅”融合，同時拆除低效工業(yè)用地6300畝，建成高標準廠房，拓展了產(chǎn)業(yè)空間。如今，廣東已形成“以用定整+以產(chǎn)定地”的重大項目保障機制，將保障產(chǎn)業(yè)項目作為空間治理核心目標，推動土地資源配置從“被動供給”轉(zhuǎn)向“主動匹配”。

廣東的諸多政策創(chuàng)新，正推動自然資源要素從靜態(tài)管理對象轉(zhuǎn)向具有生產(chǎn)屬性的市場資源。無論是規(guī)劃實施的體系化、生態(tài)價值實現(xiàn)的市場化，還是資源配置的精細化，都為廣東構(gòu)建現(xiàn)代化自然資源要素配置體系奠定了堅實基礎(chǔ)。

發(fā)揮市場在要素配置中的主導作用

站在“十五五”規(guī)劃的新起點，廣東正著眼更高維度的自然資源要素優(yōu)化配置工作，通過建立健全指標交易機制、資金籌措機制和區(qū)域性股權(quán)交易機構(gòu)，發(fā)揮市場在要素配置中的主導作用，保障城鄉(xiāng)要素雙向流動，推動資源要素配置從區(qū)域性探索走向更成熟的體系化布局。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要促進城鄉(xiāng)各類要素雙向流動、平等交換，引導要素向縣鎮(zhèn)村精準集聚，激活縣域經(jīng)濟內(nèi)生動力，實現(xiàn)“人進城、錢到縣、地盤活”。在這個過程中，土地管理制度改革尤為重要。廣東在嚴守土地管理和生態(tài)保護等方面的底線、紅線前提下，支持因地制宜探索制度創(chuàng)新，協(xié)同深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛等改革，提升土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化、縣域經(jīng)濟發(fā)展等改革的協(xié)同性，助力高質(zhì)量發(fā)展。

珠海市金灣區(qū)南水鎮(zhèn)通過“飛地抱團”聯(lián)動“鎮(zhèn)、村、企”高效合作，探索創(chuàng)新留用地指標投資入股、跨村飛地發(fā)展的村集體經(jīng)濟發(fā)展模式，集中建設(shè)“職工之家”保障性住房、新農(nóng)村產(chǎn)業(yè)示范園、商業(yè)綜合體等優(yōu)質(zhì)集體經(jīng)濟項目，解決村集體留用地573畝，實現(xiàn)村集體閑置資源的高效盤活，創(chuàng)新了資源的空間配置。

資金是全域土地綜合整治推進的“放大器”。為緩解相關(guān)縣域財力不足問題，廣東搭建“財政引導+金融賦能”的多元投入機制，通過資產(chǎn)資源整合、財政資金“補改投”、統(tǒng)籌各類專項資金與政府債券等充實項目資本金，提升縣域國企融資能力。

廣東省自然資源廳已與國開行、農(nóng)發(fā)行簽署合作協(xié)議，全域土地綜合整治項目獲超3000億元授信額度、應貸盡貸、最長30年貸款期限等支持，農(nóng)發(fā)行創(chuàng)新設(shè)立“全域土地綜合整治貸款”產(chǎn)品，目前兩行已達成貸款意向3237億元、發(fā)放貸款700億元。

同時，廣東尊重和發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，鼓勵各地整合資產(chǎn)資源，增強縣域國企綜合實力和融資能力。在佛山三水，當?shù)刈鰪妳^(qū)鎮(zhèn)國企投融資平臺，撬動政策性金融和社會投資，形成“政府引導+國企實施+金融賦能+產(chǎn)業(yè)導入”全鏈條融資模式，構(gòu)建“債貸投補”完整資金拼盤。其中，作為佛山市經(jīng)濟體量最小的南山鎮(zhèn)，率先成立區(qū)、鎮(zhèn)國企合資公司，作為全域土地綜合整治項目實施主體以及融資主體，依托區(qū)級國企信用，成為國開行全市首宗支持案例，獲批授信3.89億元，有效拓寬資金來源渠道，解決了整治工作的資金瓶頸。

如今，廣東正逐漸將單一的財政撥款變?yōu)殪`活的投資行為。2025年9月，省自然資源廳、省財政廳聯(lián)合印發(fā)《廣東省省級財政資金“補改投”支持全域土地綜合整治實施方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》強調(diào)，“補改投”資金以資本金形式注入，用于支持項目公司落實自籌資金。資金可由市、縣直接注資至項目公司，或通過相關(guān)國有企業(yè)間接注入。直接注資的可委托同級自然資源主管部門管理，通過國有企業(yè)注資的則由該企業(yè)負責資金管理，確保資金使用規(guī)范、高效和安全。這種創(chuàng)新的財政支持方式，不僅可以通過市場化運作方式提高資金使用效率，還能夠吸引更多社會資本的投入，發(fā)揮財政資金的杠桿作用。

成熟的要素市場離不開制度化平臺。記者了解到，廣東近期將推動建設(shè)區(qū)域性股權(quán)交易機構(gòu)，為資源資產(chǎn)化、權(quán)益化、資本化提供統(tǒng)一平臺，實現(xiàn)要素價格發(fā)現(xiàn)、交易流轉(zhuǎn)、公開透明，使資源要素能進入更廣闊的市場。可以預見的是，這一平臺的建設(shè)不僅將提升資源流轉(zhuǎn)效率，更標志著廣東自然資源配置將邁入系統(tǒng)化、制度化新階段。

全域土地綜合整治是國土空間治理的重要平臺，政策集成度高，融合推進高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護，可以一體化解決經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化等發(fā)展中的空間問題。回望三年，廣東在全域土地綜合整治方面取得了階段性重大成果：耕地質(zhì)量提升、建設(shè)空間盤活、生態(tài)系統(tǒng)修復貫通，適應城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間資源配置模式有效建立。更重要的是，通過健全國土空間規(guī)劃實施機制、創(chuàng)新生態(tài)價值轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)精準導入等制度創(chuàng)新，廣東正在把土地這一靜態(tài)資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展動能。

面向“十五五”，廣東將把全域土地綜合整治持續(xù)向深處推進，以資金機制創(chuàng)新為核心，以制度平臺建設(shè)為抓手，以協(xié)同治理為保障，不斷完善自然資源要素配置體系，讓資源要素在更大范圍內(nèi)流動，在更高層次上配置，在更成熟體系中運行。作為改革開放的排頭兵、先行地、實驗區(qū)，廣東始終秉持“敢闖敢試、敢為人先”的改革基因，堅持“和自己比”，在自然資源要素配置上走出了一條可復制、可推廣、可持續(xù)的現(xiàn)代化道路。

【來源： 羊城晚報】